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汕头市规划与国土房产面临问题与对策/汕头市规划与国土资源局
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汕头市行政区划调整，是汕头市政治、经济、社会、文化生活中的一件大事，必将对汕头市的未来发展产生重大而深远的影响。
一、行政区划调整对我市城市规划的影响
(一)对规划内容的影响
城市布局空间加大。潮阳、澄海撤市设区，标志着汕头市的城市建设空间的巨大变化。汕头市的用地面积从301平方公里扩大到2046平方公里，使得城市可以在更大尺度的空间内进行职能分工、资源配置、产业及用地布局、基础设施建设、环境保护，避免了各自为政、同构竞争，为提高城市综合竞争力、提升区域中心城市地位创造条件。
城市结构形态变化。城市结构形态将从原市区的“一市两城，中间为汕头海”和市域的“以汕头市区为中心，潮阳、澄海为两翼”，演变为“一主三次，轴向分片组合结构”，进而发展为“带状城市”。这种城市结构形态的变化，一方面有利于扩大城市用地空间，改善城市环境质量，加快实现城乡一体化；另一方面，降低了主城区的集聚能力，增加了基础设施成本。
建设协调能力提高。行政区划调整，有利于整合基础设施和公共设施资源，实现统建共享，避免设施重复建设和不衔接、不配套，提高综合效益；有利于在更大范围实施环境保护，避免相互污染。
(二)对规划编制的影响
调整后整个汕头行政区域内已有的城市规划，由于编制的时间和编制时对未来的预见性不同，有些已经不能适应。原汕头市市区的城市总体规划控制区范围包括原汕头市市区和澄海新溪、外砂两镇，与调整后的主城区一致，可以作为主城区的城市总体规划，并可作为整个市区城市规划的基本框架。原潮阳市的城市总体规划编制时间较久，对行政区划调整的适应性较差；峡山镇正在编制的城市总体规划并未考虑作为区政府所在地，对行政区划调整不适应。原澄海市正在编制的城市总体规划对行政区划调整已有所考虑，具有一定的适应性，经适当调整，可作为未来澄海区的建设依据。南澳县的城市总体规划刚编制完成，且不在行政区划调整范围内，基本适应。
建议尽快邀请专家、学者对汕头区划调整后的未来发展进行研讨；编制汕头市城市空间发展战略规划，整合现有的城市总体规划；编制新设三区的城市规划；编制全市重大基础设施规划和环境保护规划；编制重点热点片区的详细规划。
(三)对规划管理体制的影响
行政区划调整，市区范围扩大，对城市规划管理要求将更加严格，必须尽快理顺规划管理体制和管理权限。城市规划职能宜集中行使，以提高政府的宏观调控能力。同时，市区范围扩大，意味着未来汕头市的城市建设速度将加快，城市规划工作任务将更加繁重，对规划管理的技术要求也将更高。目前，我市规划管理力量不足，尤其潮阳、潮南、澄海更显薄弱。建议抓紧配备好专业人才和对现有人员进行专业培训，并尽快落实规划经费，以满足规划编制工作的迫切需要。
二、土地资源利用概况及对策
行政区划调整后全市总面积为2248.39km2；其中平原面积为1430km2，约占总面积的63.6%；丘陵山地有683.5km2，约占总面积的30.4%，其余为台地、潮间带等，约占6.0%。2000年全市人口467.11万人，人口密度为2077人/km2，人均耕地仅为0.18亩，全市土地利用率已达94.4%，耕地后备资源匮乏，仅可利用部分已围垦的低洼地和荒坡地。因此，依法、科学地制定和实施土地利用总体规划，确保土地资源的可持续利用，是我市国土资源管理的中心工作。
按照已批准的《汕头市土地利用总体规划(1997~2010年)》，至2010年，全市耕地总面积应保持93.94万亩，其中基本农田保护区76.65万亩，新增建设用地总量控制在17.44万亩以内，建设占用耕地控制在5万亩以内，毁灾等减少耕地控制在1万亩以内。为确保耕地总量动态平衡，保证建设占用耕地“占一补一”措施的实现，本次规划期内全市应补充耕地6万亩，年均3571亩。
(一)土地开发整理潜力分析
农业后备资源开发利用潜力。根据2000年土地变更调查结果，全市未利用土地面积15.52万亩，占土地总面积的4.6%。其中可作为耕地后备资源开发的约6万亩，主要分布在潮阳市的雷岭、红场、两英、成田、胪岗和澄海市的盐鸿、坝头等镇的丘陵山地和沿海地区，其它则是滩地和裸土地。另有滩涂面积134625.3亩，以沼泽地和海滩涂为主。以上可作为耕地后备资源开发的土地共约7万亩。
建设用地整理还耕潜力。主要从工业闲置用地和砖窑迹地复垦及老村庄改造入手。全市砖厂、灰窑、迹地规划复耕近3000亩，其中潮阳市1970亩，澄海市1000多亩。改造老村庄(空心村)并予以复耕，也应列为我市合理利用土地、确保耕地总量动态平衡的一项重要措施，长期认真抓好。
农用地整理潜力。农用地整理主要是退果还耕、丢荒地复垦和25度以下缓坡地整理。
全市可规划整理还耕果园5000亩；可复垦丢荒地约10000亩；25度以下缓坡地主要分布在潮阳市的金玉、灶浦、关埠、西胪、海门、金浦、贵屿、谷饶、铜盂、成田、两英、仙城及澄海市的盐鸿和南澳县等城镇，其中10000亩计划在规划期内开发。
综上所述，我市农地整理开发潜力面积近10万亩，2010年内可以开发、整理及复垦的面积有85858亩，预计可增加耕地面积70897亩，其中可增加水田21600亩，旱地49297亩。
(二)土地开发整理的目标和方针
近期(2001年至2005年)目标：全市耕地面积保持93.94万亩，基本农田保护区76.65万亩，土地开发整理净增耕地40000亩，其中：预计开发36000亩，整理4000亩。远期(2006年至2010年)目标：全市耕地面积保持93.94万亩，基本农田保护区76.65万亩，土地开发整理增加耕地面积31000亩。
土地开发整理总的方针要认真贯彻“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，注重质量，防止土壤肥力下降，生态恶化。要重视综合整治，提高集约化生产水平，逐步实现林果上山、鱼塘下滩，山、水、田、林、路综合整治，把农业生产结构调整得更趋合理。要高度重视建设用地整理还耕，盘活存量土地。通过收回闲置地、建立国有土地储备库及制定有关农村集体土地流转及指标置换等措施，鼓励利用存量建设用地，尽量少用耕地，促使建设用地的利用由粗放经营向集约经营发展，由外延扩张向内涵更新转变。要综合考虑社会效益、经济效益和生态效益，坚持土地资源的可持续利用。
三、房地产市场存在问题及整治建议
(一)我市房地产市场亟待解决的主要问题
近五年来，在住房制度改革及其相关政策推动下，我市居民住房消费得到有效启动，房地产市场日趋活跃，这为改善我市居民的居住条件，带动相关产业的发展，拉动我市经济增长做出了重要贡献。总的来看，我市土地和房地产市场较为规范，发展态势是健康的。但也存在一些亟待解决的问题：
(1)闲置土地的处置(包括依法收回土地使用权，运用市场机制促使其流转)力度不够，办法不多，措施乏力，客观上此类问题由于历史的积淀，成因复杂，难度较大。
(2)由于真正意义上的有形土地市场尚未建立，编制、机构、人员仍未落实，许多土地交易仍在场外进行，违背了公开市场的交易原则，国有、集体土地资产仍在不断流失。
(3)房地产开发经营用地的供地仍不规范。
(4)地价拖欠情况仍然严重，确权发证遗留问题较多。
(5)我市经济适用住房的规划和建设机制尚未建立，解困房建设由于资金来源单纯依赖财政，规模有限而且难以长久。
(6)土地房产租赁市场管理机制滞后，未能建立有效的职能部门日常管理协作机制，应缴税费大量流失。
(二)解决上述问题的建议
(1)加大闲置土地的处置力度。要以市政府二月份批转市规划与国土资源局《关于汕头市市辖区闲置土地遗留问题的处理意见》为依据，加大闲置土地处置回收力度(特别是经营性房地产用地)，盘活存量土地，活跃土地有形市场。
(2)建立与我市房地产发展水平相适应的有形土地市场运作机构和体系。建议在市房地产交易中心的基础上，按省委省政府的要求，尽早落实有形土地市场运作机构的级别、编制、职责，使我市的有形土地市场尽快正常运作。
(3)强化市场监督，杜绝“场外交易”，防止“贱价交易”，为有形土地市场的运作创造良好的市场环境。必须严格按《广东省土地使用权交易市场管理规定》的要求，将已明确规定的五大类土地使用权交易，一律纳入有形土地交易市场公开拍卖、招标或挂牌出让、转让。建议市政府根据省政府第79号令精神，明确规定为实现抵押权而进行的土地使用权交易和人民法院判决、裁定需要拍卖的土地使用权转让，必须进入有形土地市场，否则不给予办理交易过户手续。
(4)旧城、旧村、旧厂改造项目利用土地的活动应充分引入市场机制。建议市政府出台相关的管理规定，同时对改造项目的年度开发规模应作科学的预测，一并纳入年度经营性房地产用地计划；严格执行地价制度，杜绝行政行为的盲目性和随意性。
(5)加大追讨拖欠的地价款、解决确权发证遗留问题司法介入力度，促使行政部门长期未能解决的遗留问题得到有效解决。要积极引导群众将那些属于民事权益纠纷性质的问题，通过民事诉讼的途径解决，简化办事环节，提高办事效率，使社会不稳定因素得到有效疏导。
(6)建立以经济适用住房为主，解困公租房为辅的住房救济体系，更大规模地解决我市低收入阶层的住房问题。对经济适用房的购买人、解困公租房的承租人资格要严格审定，并建立资格年度审核制度，及适时调整不合格承租对象，使我市住房救济体系进入良性运作。
(7)建立多部门协作，综合整治的房地产市场租赁管理制度。建议学习深圳、广州等先进城市经验，通过地方立法形式对原市政府颁布的《汕头市市区房地产租赁管理暂行办法》进行修改完善，增加公安、税务、规划国土、工商行政、计生等职能部门协作管理的机制和房地产租赁税收、地价款征收办法，并修改完善相关管理制度，彻底解决这一长期困扰我市两个文明建设的“老、大、难”问题。
四、我市房地产业存在问题及加快发展的对策
(一)当前房地产业存在问题
(1)房地产企业数量多，规模小，效益低。全市现有239家开发企业，其中一、二级只有9家；市区物业管理企业165家，其中一、二级只有3家，近70%的企业处于亏损经营，而且绝大多数依属开发企业，距市场化要求尚远；市区有资质的房地产经纪企业122家，没有1家上等级资质。
(2)商品房空置数量居高不下。据省建设厅去年公布数字，我市2001年商品房空置面积达到279万m2，位居全省第二位。其中绝大多数是空置多年的商品房，积压资金近40亿。
(3)部分行政事业性收费有增加趋势。根据市府和有关职能部门的规定，市人防征收的易地建设费从去年7月1日起，多层住宅按地面总建筑面积每平方米14元提高到36元，增幅达257%；市建设局征收的发展新型墙材专项费用从去年1月1日起按建筑面积每平方米4元提高至8元，增幅达100%，施工图审查费从去年9月1日起每平方米增征3元。市地税局从去年8月1日起依法按月征收企业职工社会保险费，但市建设局在工程报建时依旧按建筑工程造价的3.18%征收劳保费，实质上是重复收费，加重了房地产开发成本和消费者的负担。
(4)行业主管部门办事手续繁杂。据开发企业反映，机构改革后各个部门都设有办事窗口，但由于审批项目减少有限，业务科室精简不多，办事程序依旧不少，从报建到开工要经历近半年时间才能办妥手续；工程峻工验收环节不少，有关职能部门稍不配合，峻工验收书拖几个月都难拿到，既影响工程的进度，使开发商承担误期交房的风险，也容易诱发腐败现象的发生。此外，供水部门对住宅小区二次供水设施不愿移交管理，供电施工要指定工程设计单位、施工单位和设备材料；商品混凝土的供应也存在变相垄断经营的现象。
(二)发展房地产业的对策
(1)加快企业改制进程，实现规模化经营。一是我市房地产开发企业公有制占较大比例，大多数已失去发展活力。要按照“抓大放小”、“国退民进”的原则，加大国有企业改制的力度，实行资产重组，扶植发展大型企业，兼并一批，破产一批。要推进现代化企业管理制度建设，提高企业核心竞争力，多渠道融集资金，扩大企业实力，创立房产品牌。二是加快完善物业管理地方法规，促使其走上法制化、专业化和市场化的轨道。建议尽快修订《汕头经济特区物业管理条例》，重点对当前物业管理投诉的热点问题如维修基金、公共配套设施的产权和经营权、业主委员会的成立和责权利、企业和业主双方违约以及业主拒缴管理费的制约措施等问题做出明确规定。物业管理企业必须练好内功，提高服务水平和服务质量。三是整顿和规范房地产经纪企业。要坚决查处“无证经营”的“黑经纪”，净化房地产中介市场。要扶持一批素质较高、实力较强的企业，通过推广特许连销经营模式和走与房产企业售房部合营形式，扩大经纪业务代理范围，拓展房产增量市场中介业务，争创经纪机构的诚信品牌，树立一批达到三级以上资质的企业，为更好搞活房市服务。
(2)进一步理顺行业管理体制。要按照2001年9月份市府办下发《汕头市规划与国土资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，进一步落实规划与国土资源局管理职能，彻底改变房地产业交叉管理、多头管理的现象。同时，结合政府职能的转变，落实建设部、省建设厅将一些行业管理的职能转移或委托市房地产业协会，更好发挥行业协会的作用。
(3)进一步改善房地产投资软环境。首先，要继续清理不合理收费。我市现行的商品房开发劳保费应予以取消；对人防易地建设费、建筑工程质监费、招投标管理费、发展新型墙体专项费等要调低收费标准。其次，政府的管理职能要向服务型转化，减少不必要的审批项目。再次，要坚决纠正垄断行业“三指定”行为(即指定设计单位、施工单位、设备材料)；供水部门要接管住宅小区的二次供水设施，抄表到户；商品混凝土要引进竞争机制，以便降低价格，提高服务质量。
(4)千方百计调动居民住房消费积极性。一是提高市民住房支付能力，全面推进住房货币补贴房改政策的实施。二是简化购房按揭贷款手续，实行公证和保险自愿原则，降低购房消费负担。三是增加商品房的有效供给，调整产品结构，多建经济适用型住宅，更好满足中低收入阶层对住房的有效需求。
(5)要把消化空置商品房列入市府工作议程。建议由市府领导挂帅，抽调有关部门精干力量，设立专门机构，着手对空置房进行全面调查摸底，做到因企而异，因房而异，一楼一策，分类排队，按照“三个一点”的办法(即政府让一点地价、银行让一点利息、开发商让一点利润)制定相关政策和措施，通过银行拍卖抵债、政府和有实力的企业折价收购(作为经济适用房、退迁房和租赁房)，并减免税费。此外，还可以组织空置房展销会加大积压房消化力度。(本刊有删节)
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