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创新思路 做好保护资源和保障发展工作□汕头市国土资源局龙湖分局局长 许少涛
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一、龙湖区土地现状及存在的主要问题。
2003年3月汕头市区划调整后，龙湖区行政区域范围从46.31平方公里扩大为107.29平方公里，总人口31.70万。土地总面积174464.00亩，其中建设用地94810.48亩，占土地总面积的54.34%；农用地面积57298.14亩，占土地总面积32.84%，未利用地面积22355.40亩，占土地总面积12.81%。2004年耕地面积35959.20亩，人均耕地0.11亩，划定基本农田面积24666.00亩，分布于外砂镇、新溪镇、鸥汀街道、龙祥街道、新津街道和珠池街道共57个村居。
从土地利用现状情况看，龙湖区土地资源十分紧缺，供需矛盾异常突出：一是耕地面积少，人均水平较低，耕地保有量和土地利用面临双重压力；二是耕地后备资源贫乏，未利用土地仅有22355.40亩(大部分为滩涂、水域面积)，其中可通过整理作为耕地后备资源不足4000亩(占总面积不足3%)，且分布零散；三是可供使用的土地增量不足，剔除基本农田保护区面积，可供使用的增量土地仅余14400亩左右(其中包括近期摸查已征<批>未建设的存量建设用地3400亩)；四是项目“排队等地”现象已困扰多年，至今无法从根本上解决，龙湖区近期有23个单位申请工业项目用地(面积超过1300亩)，铁路专线、体育公园、珠津工业园区南片、龙湖区民营科技园(外砂、新溪片)等项目需征土地共3733亩。由此可见，土地资源越来越成为制约龙湖区社会经济发展的主要因素和瓶颈，形势迫切要求在保护耕地的前提下千方百计保障发展。
二、如何正确处理“建设”和“吃饭”关系，既保护资源又保障发展。
根据汕头市城市总体规划，龙湖区是汕头市未来发展的主要空间和中心城区，承载着东部经济带的发展战略，各项建设需要充足的土地储备作保障。当前全市经济好转，新一轮的工业发展和城市化建设步伐不断加快，急需大量建设用地。但自去年以来国家实施了从严从紧控制农地转用和新增建设用地的政策，用“五个不准”和一条“红线”牢牢管住耕地和基本农田保护区，使土地供求矛盾日益加剧。如何正确处理“建设”和“吃饭”关系，既保护资源又保障发展，还要积极解决区划调整带来的历史用地遗留问题，是摆在国土部门面前的重要课题。面对新形势新任务，必须围绕深化改革、严格管理、保护耕地、集约用地的要求，紧密联系实际，强化管理职能，创新工作思路，才能全面推进保护资源和保障发展工作。
(一)必须坚持以科学发展观统揽全局，及时适应新形势要求，积极创新工作思路。汕头市区划调整初期，外砂、新溪镇原来的土地管理模式和干部群众的用地观念与市区的“五统一”管理模式产生强烈碰撞，各种矛盾错综复杂，违法用地不时发生，土地管理形势严峻。针对这一实际，在区划调整后不久，我们提出克服按老观念管理、按老框框办事、以老龙湖自居的“三老”作风，解放思想观念，强化管理手段，及时适应新形势要求。以科学发展观统揽全局，结合龙湖区土地管理实际，努力创新工作思路，提出国土资源管理要实现三个根本性转变，即从农村向城镇化转变，从分散项日管理向统一集约化转变，从不规范向规范制度化转变，全面贯彻落实中央、国务院关于加强宏观调控和实行最严厉措施保护耕地的精神，不断完善“严控、严保、严用、严查”各项措施，有效管住了国土资源，促进了经济社会的健康持续发展。
(二)必须坚持节约集约用地原则，加强清理土地资源“家底”，努力盘活存量土地资产。龙湖区是汕头市房地市场和工业经济最活跃的区域，建设用地紧缺的问题相当突出，盘活闲置土地，整合土地资源，节约集约利用土地，已成为国土管理部门保障经济发展的一项主要工作。积极采取清理、挖潜、置换等灵活措施，落实项目用地，是缓解紧张用地供需矛盾的有效途径。一是要在全区范围内开展闲置土地和空置厂房的清理调查活动，掌握可进行盘活利用土地资源的“家底”。二是要加强存量土地的优化配置，通过整合集体建设用地和置换建设用地指标等方式，努力盘活存量土地资产，解决一些工业项目的用地需求。
(三)必须坚持服务经济建设方针，积极推进政府征地工作，努力提供新增建设用地。为贯彻落实龙湖区政府关于建设经济强区，大力发展工业的精神，在国家实施从严从紧控制新增建设用地政策的情况下，必须按照“区别对待，有保有压”的要求，通过实施城市规划和龙湖区民营科技园发展规划，积极创造“增地”条件，实现有效“供地”。对建设项目进行确定之后，分批次进行征地，以满足工业项目用地需求。
(四)必须坚持科学土地利用规划，积极开展规划修编工作，为保障经济发展创造条件。上一轮的土地利用总体规划(1997-2010)由于缺乏对经济建设快速增长和城市化进程的科学预见，没有充分考虑节约集约用地的要求，编制时存在基数不准的问题，所确定的非农建设用地指标明显不足，一定程度上影响了土地资源的保护和开发利用，制约了经济的进一步发展。要解决新增建设用地问题，必须做好土地利用现状变更调查，坚持科学的土地利用规划，通过新一轮的规划修编，将适合开发利用的农用地从耕地总量中剥离出来，并充分考虑"十一五"社会经济发展计划对建设用地的需求，对原规划划定范围进行扩展，合理追加用地指标，以保障社会经济发展。从调研情况综合分析，原规划确定的用途、分区、控制指标已不适应新形势的要求，急需进行较大范围的调整。实际上未来发展规划(计划)对土地的需求量有增无减：一是外砂蓬南工业园区和新溪鹏翔工业园区规划土地面积5400亩；二是龙湖区近期需征市政建设用地和项目用地土地面积5030亩。因此，当前必须从实施东部经济带发展战略的高度，科学预测中远期规划目标，高起点高标准进行规划修编。一是不应将部分已盐碱化无法改良的农田列入耕地保护范围，可转为林牧用地或自然保护地；二是由于城镇建设占用耕地是不可逆转的趋势，土地后备资源严重不足，占补平衡难以实现，基本农田保护量已偏离城市发展方向，基本农田保护区面积必须核减；三是外砂、新溪镇历史预征、预约用地应纳入建设用地范围，彻底解决区划调整遗留问题；四是继续保留新溪、外砂镇现有工业区规划，适当增加工业区用地规模，加快城市化进程。
(五)必须坚持依法求实工作作风，积极开展专题调研活动，切实解决历史用地遗留问题。去年，根据省国土资源厅、市政府关于完善历史不规范项目用地手续的通知精神，对外砂、新溪两镇历史不规范用地进行全面清理清查。共清理两镇历史预征预约土地66宗，面积11144.569亩。属原澄海局预征预约项目36宗，面积6622.569亩；属镇政府预约出让30宗，面积4522.00亩。上述土地涉及征地补偿款共61652.6675万元；预约出让地价款共113234.87万元，已收取项目用地单位地价款16329.595万元。这些历史不规范用地原系由澄海市和外砂镇、新溪镇在上世纪90年代初期，为促进当地经济和城镇建设，以预约形式出让，并已收取部分土地出让金、配套费和征地款，但一直以来没有按有关规定办理合法用地手续，导致用地单位既无法使用土地，而收取的款项又无法返回原预约单位。外砂、新溪两镇的历史用地遗留问题土地面积大、时间跨度长、涉及面广，能否解决关系到新东区的发展战略和社会稳定，国土部门必须把它作为一项关键性任务，积极妥善进行协调解决。在全面查清历史用地情况的基础上，采用经营城市土地和储备土地的做法：引进部分有资金实力的企业，对经批准的历史用地进行统一开发，开发之前先筹措资金还清农民征地补偿款，尔后按规划组织将生地变熟地，以招标、拍卖方式将获得的土地收益部分用于抵清已预付农民的征地补偿款和配套建设的投入，从而达到解决历史用地遗留问题的目的。 |
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