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学习昆山用地模式　　破解用地保障难题

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□汕头市国土资源局局长　郑镇青　
　 4月初，笔者带着如何保障经济社会快速发展用地需求的问题，随汕头党政代表团赴华东六市考察，感受很深、对思想的触动很大。华东之行笔者特别留意了发展条件与我市相近的昆山市的土地利用保障模式，以求能从昆山的经验中提取出适合我市的精髓，触动解放思想的引擎，更好地为汕头经济社会加快发展服务。
　　一、昆山土地利用保障模式
　　作为全国百强县之首，全省“两个率先”的排头兵的昆山，积极探索经济发达地区土地资源管理新模式，在全国率先实行投资强度定额管理标准，率先尝试进行工业用地挂牌出让，一系列的“率先”做法，使昆山成为全国节约集约用地的表率和模范。
　　从2001年开始，昆山就提出了土地集约利用的理念，并率先制订实施了“5432”的用地定额管理标准(即：在昆山出口加工区，每亩土地投资额不得低于50万美元；国家级经济技术开发区不得低于40万美元；省部级开发区不得低于30万美元；各镇经济技术配套区不得低于20万美元)，这是在全国还没有统一的集约用地标准的前提下，推出的一个以单位土地面积投资额为杠杆，控制企业用地规模，实现集约用地目的的一项积极举措。
　　2003年，开展《昆山实现“两个率先”与土地保障战略》课题研究，从提高土地利用率、促进经济社会协调发展的角度，提出了昆山未来20年土地开发的规划和政策建议。
　　2004年，再次开展《昆山市土地集约利用和可持续发展》课题研究，从优化产业结构、整合产业区域空间布局的角度，提出了提高产业和企业集聚程度的政策建议，探索昆山集约用地的新思路，为经济建设提供决策依据。开始尝试工业用地挂牌出让，并于2005年4月获得成功。开始实施企业土地二次利用，变“招商引资”为“招商选资”，进一步提高项目用地投资定额标准。再一次提高投资强度定额标准，从原来的“5432”调整为“6543”，凡不符合规定用地定额标准的项目一律核减用地规模。初步形成了“企业投资要有强度，配套用地要有限度，地上建筑要有高度，土地开发要有进度，村庄整理要有深度，产业转移要有梯度，盘活存量要有力度，市场化运作要有透明度”等集约用地“八个度”机制，提升土地开发利用的效益。同时，对投资规模在500万美元以下的外资项目、2000万元人民币以下的民资项目，不单独供地，鼓励进驻原创型企业基地，租赁标准厂房取得生产经营场所。全市规划建设了八大原创型基地，吸收过去工业小区和创业孵化器的长处，建设标准厂房、提供公共配套设施和统一的管理和服务，推出规划一体化、工厂立体化、公共服务社会化的原创型经济发展新载体。
　　2007年开始实行土地精细化管理和集约化利用，采取“腾笼换鸟”措施，转移、搬迁劳动密集型企业，腾出土地引进了一批投资强度大、技术含量高的外资企业，大幅提升土地含金量；盘活存量土地约8000亩，为经济继续快速发展注入生机和活力。截至2007年底，昆山市外资工业项目投资强度达到每亩50万美元，内资工业项目投资强度达到每亩327.37万元，地均GDP达1.2425亿元/平方公里。
　　二、我市土地资源利用现状及影响供应保障的主要问题
　　2007年我市地均GDP为3781万元/平方公里(广东省地均GDP为1702万元/平方公里)，与昆山市相比差距很大。据初步统计，从2005至2007年，我市每年大约新增建设用地1.5万亩，三年间地区生产总值增加了272.86亿元，即目前我市每增长一亿元地区生产总值约需投入土地165亩，产出率每亩约为60万元，可见我市的经济增长方式仍然停留在对土地粗放利用、低效扩张上。据此推算，要实现到2016年3000亿元GDP的增长目标，全市约需新增建设用地35万亩，这一点不仅现行的土地利用年度计划政策不允许，我市的土地资源也根本无力支撑。从我市土地资源的市情看，我市人均土地面积小(全市人口密度为2224人/平方公里，人均土地面积0.67亩，人均耕地面积0.16亩，人均耕地只有全国平均水平的11%和全省人均水平的34%。)，人地矛盾突出，土地利用结构不合理，农用地比例偏大(占土地总面积的58.7%)，建设用地总量不足。而近年来我市行政区划调整后城镇化和工业化建设进程加快，特别是2006年省粤东工作会议后，我市经济社会加快发展的用地需求剧增，在上级严格土地管理调控的政策大背景下，澄海、潮阳、潮南区一些中心镇出现了工业用地供不应求的现象，中心城区的工业用地供应也比较紧张，土地公开交易价格不断创出新高。除了土地资源贫乏、宏观政策限制、土地利用总体规划控制的制约以外，影响我市的土地供应保障的因素还有以下几个方面：
　　(一)耕地占补平衡难。可供开发整理的土地资源缺乏，耕地占补平衡任务越来越艰巨。在全市53.53万亩未利用地中，可供开发的约有5万亩，可供整理的土地约15万亩，且开发利用难度大、成本高。近几年来，我市土地开发资金严重短缺，加上各区县对土地开发整理的重视程度不高，造成土地开发整理新增耕地数量严重不足，全市耕地保有量缺口越来越大，目前只有中心城区和澄海区存有少量的储备耕地指标，潮阳区和潮南区的占补平衡欠帐较多，影响了年度土地利用计划指标的正常使用，制约了新增建设用地的有效供给。
　　(二)闲置土地处置难。经2007年的清查，全市共有各类闲置土地208宗、面积540.2842公顷(中心城区139宗、面积395.9521公顷)，其中闲置或空闲两年以上的土地191宗、面积238.0633公顷；另外我市中心城区有已征未出让土地69宗、面积1042.67公顷，造成土地空置和利用不足的原因是多方面的，有政府、企业的建设资金不到位，土地配套设施跟不上，土地抵押，司法查封，政府以地抵款，企业和个人囤地等。许多闲置土地存在历史遗留问题或经济纠纷等，且集体建设用地闲置的处置目前尚缺乏明确政策依据，处理阻力多、难度大，盘活消化效果不理想。闲置土地处置不到位，给囤地行为造成可乘之机，影响了节约集约用地机制的形成。
　　(三)违法违规用地行为处理难。通过我市的省第1次“卫片”专项执法检查，全市共发现违法违规用地1423宗，面积6419.6亩；省第2次“卫片”执法检查目前已初步发现在监测基期内全市共有违法用地2111宗，面积12857.2亩，与省1次“卫片”专项行动检查结果相比，违法用地宗数增加48.3%,面积增加100.3%。违法违规用地问题多发的原因既有历史的遗留问题，又有现实客观的原因，还有管理机制上的不足。很重要的一方面是由于国土资源管理部门没有执法强制权，多部门的联合执法机制尚未能建立，在发现违法违规用地问题后只能采取发停止违法行为通知书的措施，执法力度弱，违法违规行为很难得到及时有效的制止，许多问题往往演变为事实违法或历史遗留问题，加大了处理难度。违法违规用地行为的大量存在，一方面破坏了土地市场秩序，造成了不良的社会影响和导向；另一方面也直接影响了土地利用年度计划的顺利执行。
　　(四)农村土地管理难。造成农村土地管理难的原因是多方面的：一是随着经济的发展，城市郊区和农村工业化程度日益提高，部分农民已经或正在转型，兴办工业、加工小作坊，非农建设用地的需求量激增；二是我市农村习惯于建单户独院的老式平房住宅，老村旧镇的改造由于种种原因难以有效推进，加上人口数量的不断增长，村民往往要求在村外农地上分配宅基地，但由于国家的法律、政策的限制，通过合法途径取得的新宅基地分配难以有效满足不断增长的需求。三是农村干部群众土地法制观念薄弱。四是农村基层干部供养和村公共开支经费紧缺，难以充分满足村干部的工资、福利和村办公及计生、殡葬、卫生等工作的正常经费开支，以私卖土地、违规出租土地等方式获取经济收入，补充经费缺口。这些问题的存在，加上土地执法监察队伍力量薄弱，致使农村土地违法违规现象以各种形式层出不穷、量大面广，加剧涉土矛盾纠纷，诱发群体性事件，加大管理难度。农村土地管理的不规范，诱发了集体土地征收过程中的补偿、拆迁等一系列问题，加大了土地征收难度，直接造成了城市新增建设用地供应保障难。
　　三、昆山模式对破解我市土地保障难题的启发
　　严格土地管理调控的宏观政策、土地资源贫乏的客观市情、经济社会加快发展日益强烈的用地需求在一方面造成了我市在土地供应保障上的诸多困难与问题，另一方面也为我市寻求破解难题的突破点限定了框架。通过对土地开发利用昆山模式的学习研究，笔者认为当前我市急需在以下几个方面采取措施，进一步促进节约集约用地机制的形成，打破土地资源对经济社会加快发展的制约，协调处理好宏观土地管理政策越来越严格、汕头土地资源越来越贫乏、经济社会加快发展用地需求越来越大这三者之间的关系，在这三者之间寻找平衡点和突破口，实现在保护中发展、在发展中保护的双赢。
　　(一)组织开展土地保障战略、节约集约用地规划等方面的基础研究。抓紧研究制订切合我市实际的土地投资强度标准、土地投入产出指标和限制供地项目目录，为经济发展决策提供科学的决策依据。选择人口与产业集聚地区和重点乡镇，开展土地集约利用评价。开展全市农村建设用地调查，摸清农村居民点土地利用水平。开展全市各类开发区土地节约集约利用评价研究。建立全市土地资源集约利用数据库和评价信息系统。
　　(二)大力处置盘活闲置和低效利用土地。加大“三旧”(旧城镇、旧村庄、旧厂房)改造力度，积极探索切合我市实际的“旧城镇、旧村庄、旧厂房”改造模式并开展试点，提高土地集约利用程度。认真贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求，采取限期开发、限期完工、征收闲置费、依法无偿收回、改变用途、等价置换、临时使用、纳入政府土地储备等多种形式处置闲置低效利用土地，征收一批土地闲置费、签订一批延期建设合同、收回一批闲置土地。
　　(三)全面落实工业用地招拍挂公开出让制度。严格执行《限制用地项目目录》、《禁止用地项目目录》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，建立全市统一、规范的土地市场体系，完善土地有形市场建设，规范公开交易程序，提高土地市场服务质量和水平，在我市中心城区已实施工业用地招拍挂出让方式的基础上，尽快推进实施全市范围内工业用地招标拍卖挂牌公开出让，严控土地供应闸门。
　　(四)积极拓展用地新空间。严格执行国土资源部新颁布的《工业项目建设用地控制指标》，进一步提高工业用地的投资强度、容积率和产出率；研究制订全市公共土地资源地下空间开发利用、围海围垦的规划和实施方案，加快实施试点工作，向海洋要土地、向空中要土地、向地下要土地。
　　(五)强化土地执法监察。落实行政执法责任制，强化执法手段，推行动态巡查责任制。加强执法监察队伍建设，着力提高执法监察工作的保障水平。利用国土资源遥感动态系统和监测信息体系，初步形成覆盖市、区(县)的“天上看、地上查、网上管”的国土资源监管体系，依法从严打击违法用地行为，维护和规范土地市场秩序。
　　(六)抓好土地整理复垦。积极寻找土地开发整理资源，加大对山坡地的开发力度，推进以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的土地整理复垦，进一步提高土地整理复垦质量。积极探索引进社会资金参与土地开发整理，多渠道多形式增加耕地储备，实现耕地占补平衡。积极推进废弃地和旧宅基地复垦整理，将不符合规划已放弃建设的废弃用地及时复垦恢复为农用地，加大工矿废弃土地复垦力度，增加农用地面积。
　　(七)加强农村建设用地管理。在土地利用年度计划中合理安排农村建设用地，支持农民最急需的生产生活设施建设，重点对农村饮水安全工程、农村公路、农村电网改造等新农村建设工程提供用地服务。按照节约土地、设施配套、节能环保的原则，加强对村庄、集镇和农民住宅建设的引导，因地制宜实施农村基础设施建设和旧村改造。严格控制新增宅基地供给，坚持建新拆旧，充分利用村内空闲地、废弃宅基地、空心村等存量建设用地，尽量不占或少占耕地。研究制订盘活存量集体建设用地的政策，进一步规范农村集体建设用地使用权流转程序，促进集体建设用地在市场流转中优化布局、增加效益、缓解供需矛盾。

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